麟德十八年，深秋。洛陽皇城，集仙殿側殿內，氣氛凝重如鉛。殿中巨大的沙盤與地圖已被撤去，取而代之的是堆積如山的卷宗、簿冊，以及一幅幅墨跡未干的圖表。由御史臺、戶部、鴻臚寺（兼領宗教事務）組成的聯合調查組，歷時三月，足跡遍及京畿、都畿、河南、河北、河東、江南東道等寺院經濟問題最突出的數道，帶回了觸目驚心的詳實報告。此刻，數位參與調查的官員正在向天后武則天、太子李弘、及政事堂主要宰相做最終陳報。
“……據查，河南道汴州‘大相國寺’（虛擬名稱，代指大型寺廟），在冊僧眾三百，實有各類依附人口（白徒、養女、凈人、奴婢）逾兩千。名下田產賬冊記三千畝，實占水旱田、園圃、山林逾萬畝，多通過‘質押’、‘捐獻’、‘抵債’、‘強占’所得。其寺庫‘長生庫’放貸取利，‘利滾利，息生息，百姓質田宅、鬻子女而不能償’。該寺尚有水}十數處，店鋪二十余間，年入粟米、絹帛、錢鈔不計其數，而一應稅賦皆免。”一名面容清癯的監察御史聲音平穩，但辭如刀。
“河北道恒州‘龍泉寺’，主持僧原為地方豪強，出家后借寺院之名，兼并土地，隱占丁口數百戶，皆為其佃農，不服州縣徭役。其寺僧多有持械者，橫行鄉里，百姓敢怒不敢，稱之為‘佛門堡塢’。”另一名戶部郎中補充道，語氣帶著壓抑的憤怒。
“江南東道越州，‘天童寺’等數家大寺，與地方海商勾結，以信眾‘功德錢’為本，暗營海外貿易，販運絲綢、瓷器，購入香料、珠寶，獲利甚巨。其資財之豐，甲于州郡。更有甚者，借講經說法、祈福消災之名，聚斂無度，民間有‘家有一僧，如有一賊’之謠。”鴻臚寺的一位官員神色復雜地匯報。佛教在江南根基深厚，與地方勢力盤根錯節。
一幅巨大的絹制圖表被兩名內侍展開，上面用不同顏色的線條和區塊，清晰地標示出各道主要寺院占田比例、僧尼數量增長趨勢、以及其對國家租庸調、府兵兵源的侵蝕估算。那陡峭上升的曲線，觸目驚心。報告總結道：“天下戶口，逃亡過半，非逃入山海，則去為僧尼。今之寺院，不唯清凈道場，實乃國之大蠹。不事生產而坐享膏腴，不納賦稅而蓄養私兵，不尊王化而自立法度。長此以往，恐非社稷之福。”
殿中一時沉寂，只聞燈花噼啪輕響。即便是原先為佛教辯護的崔知溫、李敬玄等人，面對這鐵證如山的數據和案例，也面色微變，難以強辯。他們可以談佛法慈悲、教化之功，卻無法否認這龐大寺院經濟體系對帝國肌體的侵蝕已到了何等危險的地步。
武則天鳳目低垂，手指輕輕敲擊著紫檀木椅的扶手，看不出喜怒。良久，她抬眸，目光掃過眾人，最后落在李瑾身上：“前次朝議，李卿曾‘疏導、整頓、納軌’之策。今事證確鑿，卿可有詳策以對？”
李瑾早已準備多時。他知道，拋出“限僧策”這樣觸及部分團體利益的政策，必須有堅實的調查基礎、清晰的操作思路、合理的利益平衡，以及――或許最重要的是――最高決策者（武則天）的政治決心和支持。他上前一步，展開一份精心準備的奏疏提綱，聲音沉穩而清晰：
“天后陛下，太子殿下，諸公。調查所見，觸目驚心，確已非小恙，乃心腹之疾。然疾在腠理，未入骨髓，尚有法可醫。若用猛藥，恐傷元氣，激生變亂。故臣之策，核心在于‘限’、‘清’、‘導’、‘法’四字，以漸進之法，收長久之功。”
“其一，限制度，沙偽濫。此為清源之舉。請旨天下諸州，以麟德十五年僧尼籍冊為基準，嚴查度牒。凡無朝廷頒發正式度牒者，無論僧尼道冠，一律視為‘偽濫’，勒令還俗，遣返原籍，納入民戶。此為雷霆手段，以示朝廷決心。此后，嚴格控制度牒發放。請由鴻臚寺會同祠部，制定《僧道額度例》，依據各道州人口、賦稅、原有寺院規模，核定該地僧尼、道士女冠總數上限，非有缺額，不得新發度牒。欲出家者，需經地方官府、本寺觀主持、及里正鄰保三重勘驗，確系真心向道、無作奸犯科、且家中留有男丁承擔賦役者，方可申領。嚴禁私度，違者，私度者及所從師主，皆以‘隱戶’、‘逃役’論處，主犯流放，從者沒為官奴。此謂‘限’。”
“其二，清田產，定限額。此為固本之策。由御史臺、戶部、州縣有司組成‘寺觀田產檢括使’，會同僧道司（擬新設機構，見下文），全面清丈天下寺觀田產、房舍、碾}、店鋪、質庫等一切產業。無論來源是賞賜、捐獻、購置、侵占，一律重新登記造冊，繪制魚鱗圖，明確四至。然后，制定《寺觀田產限額令’。可依據寺觀等級（敕建、州寺、縣寺、鄉野小廟）、僧道人數，規定其擁有田產上限。超出部分，限期一年內自行處置：或出售于無地、少地之民（官府監督，平價交易），或由官府按市價贖買，分給貧民、府兵。抗拒不退、隱匿不報者，田產沒收，主持嚴懲。自此之后，寺觀購置田產，需經官府核準，不得逾越限額。此謂‘清’。”
“其三，導其力，納于軌。此為疏導之方。寺觀坐擁巨資，與其任其奢靡揮霍、兼并土地，不如引導其用之于民、用之于國。其一，可令大寺觀仿效‘悲田坊’、‘養病坊’，開設義舍、義學、義冢，賑濟孤寡，收教貧童，安置無主尸骸。其二，可鼓勵寺觀出資，修繕道路、橋梁、水利，造福鄉里。其三，僧道中通醫術者，可組織巡診施藥；通文墨者，可于鄉間教導蒙童識字。其四，可仿效前朝‘僧o粟’、‘寺庫’舊制，但需變革。今后寺觀若行借貸，需報官府備案，年息不得超過兩成，且不得利滾利，不得以田宅人口為質，只可質押動產。凡有違背，以‘坐贓’、‘盤剝細民’論處。其碾}、店鋪、車坊等營生，需與民戶一般，向官府納稅，取消其免稅特權。朝廷可從中抽取部分，設立‘福田使’（或類似官職），專門督導、稽查寺觀‘導善’之事，并以此作為考核寺觀主持、給予賞賜或懲處的依據。此謂‘導’與‘納軌’。”