河南道，汴州。
河南道觀察使（雖無節度使之名，但權責漸重）的治所汴州（今河南開封），地處中原腹心，本應是朝廷掌控最嚴之地。然而，在“府兵制崩潰”、“安西大敗”、“朝局僵持”的多重沖擊下，這里的形勢也變得微妙。
河南道觀察使崔浞，出身博陵崔氏，是傳統世家大族的代表，對新政素來抵觸。他敏銳地察覺到朝廷權威的下滑和天后與太子之間的緊張，也看到了其他地方節度使的動向。他雖不像邊鎮節度使那樣有明目張膽募兵的理由，卻也自有盤算。
“朝廷如今，自顧不暇。所謂新政，苛擾地方，民怨漸起。河南道乃中原腹心，若有不逞之徒借機生事，后果不堪設想。”崔浞對族中子弟和親近官員如此說。他利用觀察使監察地方的職權，開始有意識地整頓、掌控河南道各州的“團結兵”和“州兵”。他以“防患于未然”、“保境安民”為名，頻繁調動各州兵力進行“操演”、“聯防”，并借機將一些關鍵位置換上自己的親信。同時，他暗中聯絡境內世家大族、豪強地主，以“共保鄉梓”為名，鼓勵他們蓄養部曲、修葺塢堡，并承諾給予庇護和支持。
在崔浞的整合下，河南道雖然沒有出現一支名義上直屬觀察使的大軍，但各州縣的武裝力量，卻在“聯防”、“保境”的名義下，被他以更加隱秘的方式串聯、影響著。一旦有變，他崔浞登高一呼，未必不能迅速集結起一支可觀的力量。更為關鍵的是，他通過控制地方武裝，實際上加強了對河南道賦稅、刑名、人事的影響力，觀察使的“觀察”之權，正在向實質性的“統治”之權過渡。
河東、河北，甚至江南的一些要鎮，類似的情形也在以不同的形式上演著。節度使、觀察使、乃至一些強勢的都督、刺史，都在借“邊患”、“備盜”、“安民”等種種理由，或公開募兵，或整合地方武裝，或截留財賦，或插手行政，一步步地將治下的軍、政、財權更多地集中到自己手中。朝廷的詔令，在這些地方，執行起來開始打上折扣，或者被附加了地方長官的“解讀”。而朝廷對此，往往只能睜一只眼閉一只眼――在安西大敗、內部不穩的陰影下，穩定地方、不生變亂，似乎比維護朝廷法度更為緊要。
這是一種緩慢而危險的侵蝕。當中央強大時，這些行為會被視為“逾制”而受到壓制。但當中央虛弱、內憂外患時，這些行為便獲得了滋生的土壤，并迅速蔓延。節度使們（或擁有類似權力者）蓄養的私兵（無論叫什么名字），逐漸與主將形成了牢固的人身依附關系，其忠誠于給自己發餉、決定自己前程的節帥，遠甚于那個遙遠而模糊的朝廷。地方財富被截留用于供養這些軍隊，進一步削弱了中央的財力，強化了地方的獨立性。
“藩鎮”的雛形，在帝國廣袤的疆土上，如雨后的毒菇，悄然冒頭。它們或許尚未公開挑戰中央權威，或許名義上依然尊奉長安，但其內在的離心傾向和自主性，正在一天天增強。
當李瑾奉詔入宮，在紫微宮偏殿面見武則天時，他看到的是一張疲憊而陰郁的容顏。案頭上，除了安西的緊急軍報，還堆疊著來自劍南、山南、河南、河東等地的奏章――無一例外，都是請求擴軍、截留賦稅、便宜行事的。
“看看吧，相王。”武則天將幾份奏章推到李瑾面前，聲音帶著壓抑的怒火和深深的無力，“個個都說要防備吐蕃，要綏靖地方，要保境安民。要兵，要糧，要權！朝廷不給，他們就要‘自行籌措’。好啊，真是朕的好臣子，都學會替朕分憂了！”
李瑾快速瀏覽著，心越來越沉。劉延嗣要“借”貸百萬、私開礦冶；張守瑜在整合“團結兵”；崔浞在串聯地方豪強武裝……這些請求，單獨看似乎都“情有可原”，但合在一起，描繪出的是一幅中央權威加速流失、地方勢力坐大擁兵的駭人圖景。
“天后，”李瑾放下奏章，沉聲道，“此風絕不可長！今日他們以‘備邊’、‘安民’為由截留賦稅、私募兵馬，明日便可找其他理由抗拒朝命，截留漕糧，甚至……劃地自守。朝廷如今困于安西之敗，財政拮據，若再放任地方如此，則天下裂土之勢，恐將由此而始！”
武則天何嘗不知？她揉著發脹的額角：“朕豈能不知？然則，安西亟待救援，朝廷無兵可派。各地若不加緊防備，萬一真有內亂外患，如之奈何？如今之勢，如同久病之人，虛不受補，卻又不得不飲鴆止渴。”
“正因是飲鴆止渴，更需早謀解藥！”李瑾上前一步，語氣懇切，“朝廷如今之弊，在于無直接掌控之強兵，無充足可恃之國帑，無高效統一之政令。頭痛醫頭，腳痛醫腳，只會讓毒瘡越爛越大。臣以為，當以安西之敗為警，痛下決心，行根本之變革！”
“根本變革？”武則天抬眼看他，“你指的是？”
“改府兵為募兵，建中央禁軍！收地方財權，行兩稅新法！削節度使權，行文武分治！”李瑾一字一頓，將他思慮已久的改革核心和盤托出，“唯有中央手握強兵，府庫充盈，政令暢通，方能震懾四方，令行禁止。否則，今日之節度使擁兵，恐成明日之藩鎮割據！”
武則天鳳目如電，直視李瑾：“你可知道，你這番話，會觸動多少人的利益？朝中反對之聲，將如潮水！”
“臣知道。”李瑾毫不回避武則天的目光，“然則，不行變革，則是坐視帝國沉疴日重，終至無可救藥。安西之敗，不過是第一聲喪鐘！天后，當斷不斷，反受其亂！”
武則天沉默了。殿內只剩下炭火偶爾爆裂的噼啪聲。窗外的天色陰沉，鉛灰色的云層低垂，仿佛預示著另一場更大的風雪即將來臨。而帝國深重的內憂，正如這云層后的陰影，悄然籠罩。_c